por el Doctor Fernando Nin Rial, Profesor Titular de Derecho del Transporte


De un rápido análisis de la normativa nacional, advertimos que  el Estado registra una fuerte presencia en el sector transporte, y en especial, en el transporte aéreo, en atención al carácter estratégico y a su trascendencia política, económica y social que el mismo tiene, reforzada en el estilo de desarrollo y las pautas de consumo a nivel mundial, más allá de la importante supervivencia de la regulación de derecho privado en las relaciones de transporte.
La presencia estatal se verifica a través de muy diversas formas de intervención, desde las meramente regulatorias, expidiendo leyes y reglamentos, generadoras de marcos para el desarrollo formal de la actividad hasta formas de absorción al ámbito de los cometidos esenciales, sea por la prestación directa como por la prestación indirecta, bajo la figura de servicio público del transporte colectivo de pasajeros (ejemplo, para los transportes terrestres de pasajeros por carretera, Transporte aéreo regular de pasajeros, etc).
La tendencia en el ámbito jurídico  se ve reflejada por un claro proceso de cambio o  transición desde una regulación privatística basada en la figura del transportista  y regulada por el derecho comercial, producido por el Estado moderno liberal Estado "juez y gendarme"  del siglo XIX, a la regulación publicista de sistemas de transporte, normados progresivamente por el Derecho Administrativo Económico y por el Derecho Ambiental, e  intensamente desafiado por la acentuada globalización, la que es generadora de un intenso desarrollo  del derecho internacional multilateral, basado en Organizaciones internacionales y esquemas de integración supranacionales, particularmente profundos en las conexiones físicas y de servicios ligados al comercio internacional.
El tema que nos ocupa hoy es muy amplio y daría para muchas consideraciones  más sobre los aspectos que hacen a la normativa nacional e internacional.
No obstante, en lo que hace a la regulación como herramienta de desarrollo del sector del transporte aerocomercial me referiré a dos principios, que entiendo, son claves para la elaboración de una política, no solo aeronáutica, sino del transporte en general.
El primero, refiere a la visión Integral del transporte; esto es, ver al transporte como una unidad, dentro de la diversidad de medios, modos y modalidades.
Hay en el hecho del transporte, cualquiera sea el modo o el medio algunos elementos unificadores que caracterizan la materia que es regulada luego por el Derecho; por ejemplo:
A. Todo transporte es un medio para un fin y no un fin en sí mismo.
B. Todo transporte es producto de un cambio en el espacio.
C. Todo transporte supone una planta fija o infraestructura, llamemos carreteras, puentes, calles, puertos, vías férreas, estaciones, canales, esclusas, sumamente costosas, de duración excepcionalmente larga, con pocos usos alternativos y sumamente sensible al aumento de su demanda o de la población usuaria.
D. Todo transporte supone una planta móvil o vehículo: automóviles, buses, camiones, trenes, aviones, barcos, etc, etc., que en general están al alcance de vastos sectores y que tienen usos alternativos muy variables y flexibles.
Esta forma de ver al transporte nos va a ubicar en un equilibrio justo para la elaboración de políticas en materia de desarrollo, en que el transporte, ejercido a través de los diferentes medios,  sean complementarios y no competitivos unos con otros en desmedro de la conexión regional del país y del destino turístico que es Uruguay todo.
Lo segundo, y estrechamente vinculado a lo que acabo de expresar, es ver al transporte desde una visión sistémica; esto es, que el transporte no solo sea un mero producto del cambio en el espacio de personas o cosas a través de los elementos vehiculares que puedan  utilizarse, sino que se incorpore a esta visión los elementos infraestructurales.
Hoy  se entiende por sistema de Transporte el conjunto necesariamente coordinado de elementos infraestructurales y vehiculares que provee la movilización de personas, bienes, o ambos. Obviamente que es un concepto no valorativo sino fáctico; una simple calle es necesariamente un sistema porque debemos ordenar la coetaneidad del desarrollo de las conductas de los desplazamientos.
Las consideraciones realizadas nos Ilevan pensar en la necesidad que el Estado, en el más amplio sentido de la palabra, más allá de la normativa existente, mayoritariamente reglamentaria, reflexione sobre la necesidad de dictar una ley marco en materia de transporte, basada claramente en la integralidad del derecho del transporte y en una visión sistémica del mismo, más allá de los sub sistemas que pudieran existir en virtud de los diferentes medios y modos, de manera de dotar al país de un instrumento eficaz para la construcción del sistema; esto es, de un conjunto de normas de derecho positivo que fueran integradoras de la visión del país en su conjunto, en la que se establecieran principios generales que fueran rectores de la actividad del transporte. Ello haría más eficaz las políticas de estado en materia de transporte y daría mayor certeza a los operadores privados nacionales e internacionales.
En cuanto a las relaciones internacionales como herramientas para el desarrollo de la actividad aeronáutica, me referiré a dos acuerdos suscritos por Uruguay y no ratificados hasta la fecha por el parlamento.
Ellos son el acuerdo con la Comunidad Económica Europea y el Acuerdo Multilateral de Cielos abiertos suscrito en el marco de la CLAC.
En efecto, en la cumbre Iberoamericana de Presidentes de Estado celebrada en la ciudad de Montevideo entre los días 3 y 5 de noviembre de 2006, nuestra cancillería suscribió un acuerdo con la Comunidad Económica Europea. Dicho a se consagra un nuevo criterio  para la  designación de la  compañía de bandera.  Así, en el apartado 4 del art. 2, se establece que “una vez recibida la designación de Uruguay, un Estado miembro concederá la autorización y permisos adecuados con la mínima dilación por trámites, siempre que:
1) La compañía aérea esté establecida en territorio de Uruguay.
2) Uruguay tenga y mantenga un efectivo control de emitir sobre la línea aérea, y sea responsable de emitir un certificado de Explotador Aéreo y
3) La compañía aérea sea de propiedad y esté efectivamente controlada, directamente o conjuntamente por estados miembros de la CLAC, a menos que se hayan acordado disposiciones más favorables en el acuerdo bilateral sobre dicho estado miembro y Uruguay.
El artículo 1 “Disposiciones Generales”, apartado 1 consigna: “A efectos del presente acuerdo se entenderá por Estados miembros” los Estados miembros de la Comunidad Europea.  Se entenderá por Estado miembros de la CLAC, los Estados miembros de la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil”. Uruguay ha sido el segundo país de América Latina, detrás de Chile, en suscribir este acuerdo
El otro acuerdo de trascendental importancia para el Uruguay aún no ratificado por el parlamento aunque es de aplicación administrativa, es el Acuerdo Multilateral de Cielos Abiertos suscrito en Punta Cana el día 5 de abril de 2010.- Dicho Acuerdo está en consonancia con el Acuerdo suscrito con la CEE., más allá de las salvedades que cada país ha hecho al adherirse al mismo.
Es evidente la evolución que ha tenido el transporte aerocomercial en el mundo, trasvasando las barreras  proteccionistas de los Estados, pretendiendo eliminar ciertas restricciones que hasta poco tiempo atrás se  imponían los propios países.
Los cambios experimentados en los últimos años se enfocan más hacia la seguridad operacional y a la responsabilidad de los Estados en el otorgamiento del certificado de explotador aéreo, que a la propiedad efectiva de la Compañía, sea esta del Estado, de nacionales de ese Estado o no, que haya expedido el correspondiente certificado de explotador aéreo.
Esto nos lleva a reflexionar sobre la necesidad que el Estado Uruguayo encare una política sobre transporte aéreo que acompase los cambios que se están produciendo en el mundo, teniendo en cuenta el principio que el transporte es un medio y no un fin en sí mismo, y que la posibilidad de mejorar la conexión aérea pasa por la amplitud de criterio a la hora de conceder los derechos de tráfico, más aún teniendo en cuenta el crecimiento exponencial que tenido la industria exportadora y la industria del turismo en los últimos años.

Nota: está disponible para descargar al final de este artículo, la presentación realizada en Power Point

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