por el Doctor Julio Facal, socio de Yelpo&Facal
1) Antecedentes. La idea, la tarea de investigación.
Como en todo proyecto de ley, plasmar por un lado la visión académica sobre una actividad, y por otro intentar detectar las carencias del sistema así como las necesidades intentando avanzar en la búsqueda de los aspectos más sensibles para mejorarlos y adaptarlos a las nuevas realidades, no es tarea fácil.
Un proyecto de ley de turismo , teniendo en cuenta que se trata de una actividad multidisciplinaria, en donde intervienen un cúmulo importante de actores y sectores involucrados, que ha tenido un constante crecimiento y que se constituye hoy en una de las principales industrias del país, es un ambicioso desafío.
Como todos los desafíos, éste en particular comenzó a gestarse por el año 2005 y 2006 en donde ya en las primeras jornadas que realizábamos con las Intendencias y la Fundación Banco de Boston ( Barradas Punta del Este 2005, Colonia Radisson 2006, Congreso del Mercosur Radisson 2007, Solanas Punta del Este 2007, Reuniones abiertas Cámara Uruguaya de Turismo 2007, 2008, a 2010, Tacuarembó, Punta del Este, Piriápolis “hacia una nueva ley de turismo” “ Apuntes para la reforma de una ley de Turismo”, así como diversas publicaciones (El Portal de América, Editorial turística, Revista Aragonesa de Administración Pública 2008 “Apuntes para una reforma de la ley de Turismo en Uruguay” 2008 en coautoría), Congreso UBA (Universidad de Buenos Aires) Internacional de Derecho del Turismo 2008, hasta el primer borrador en 2009 en Aprotur Piriápolis para “una ley de turismo” entre otros.
Como verán un largo camino recorrido, lo que ha implicado un extenso trabajo de investigación, de intercambio con otras legislaciones y colegas de varios países; la fundación de la Asociación uruguaya del Derecho Aeroportuario, el Transporte y el Turismo de Uruguay (Adeattur), la fundación de la Comisión de Transporte y Turismo del Colegio de Abogados del Uruguay entre otros, lo que ha contribuido a fortalecer la idea.
Las ideas de cambio tienen a veces caminos difíciles de recorrer, y el desafío de una ley de turismo, por más engorroso que parezca en un principio, una vez inmersos en él es una idea que motiva y enriquece.
Las autoridades (Mintur) que en un principio vieron con cierta reticencia el planteo (Cámara Abierta Tacuarembó CAMTUR 2007-2008), finalmente nos dieron su voto de confianza; hemos organizado en 2010 el primer seminario de Derecho Internacional y segundo del Mercosur de Turismo” (Montevideo, Mintur) con el valioso apoyo del MINTUR y el tema otra vez estuvo planteado, conjuntamente con colegas de los más diversos países como Ecuador, Costa Rica, Argentina, Brasil, Chile entre otros.
La Cámara de turismo ha contribuído a fortalecer la idea , a interpretar la misma y a apostar al cambio; acompañando, desarrollando y haciendo valiosos aportes que finalmente dan como resultado el presente proyecto de ley.
El pensar y desarrollar una idea si bien genera el fruto del reconocimiento, genera también el compromiso de trabajar arduamente en la misma para transformarla en realidades.
2) Los aspectos Generales y el rol del Estado en el Turismo.
El primer aspecto que nos pareció interesante analizar fue el concepto y el objeto de la ley; en este marco se toman los aspectos centrales de viejas definiciones, agregándole a las mismas el concepto de Uruguay como un todo, el concepto de “ unidad de destino turístico” como actor fundamental , sosteniendo al Uruguay como un destino en sí mismo, una ley de orden público, de interés general y social y que además contiene en su comienzo la idea de sustentabilidad y sostenibilidad como principios rectores. El concepto de actividad turística se asemeja mucho más a la actualidad de una actividad en constante y vertiginoso cambio, tal como lo define la Organización Mundial del Turismo.
También el primer capítulo nos arroja una visión sistémica del turismo; pensar en el turismo como un todo, un “ Sistema Nacional de turismo”, integrado por sectores bien destacados, como el público, el sector privado, el sector mixto y por último usuarios y turistas así como organizaciones técnico-profesionales y culturales de enseñanza vinculadas al sector.
Un aspecto central e innovador lo constituyen los “principios que rigen la actividad turística” entre ellos “el desarrollo sostenible, sustentabilidad, calidad turística, cooperación interadministrativa, accesibilidad e inclusión, no discriminación, promoción y fomento, protección y conservación, identidad, subsidiariedad, competitividad . Que son los principios? en definitiva no son otra cosa que lo valores sobre los cuales se asienta el desarrollo de la actividad en Uruguay.
Las competencias del Estado en materia turística tienen a partir de ahora un mayor acercamiento a la necesidad de coordinar políticas de Estado en materia turística, el conocimiento y la investigación, la promoción y la capacitación, erradicar el informalismo, inventariar planificar y ordenar los recursos turísticos, maximizar el poder sancionatorio y de policía con herramientas y mecanismos de contralor válidos, promover el desarrollo del mecanismo de solución de conflictos, coordinar con las autoridades en materia de transporte, así como intervenir en convenios internacionales que tengan incidencia en el turismo y establecer con las autoridades políticas migratorias adecuadas son de ahora en más en el nuevo texto propuesto, la premisa de trabajo.
3) La conformación del sector.
Si hemos mencionado que la coordinación interadministrativa es una aspecto central de la reforma, intentamos plasmar esto en el texto legal a través de la conformación del sector y la creación de diversos institutos; quizás hayamos pecado de crear demasiados, pero no podemos sino ser fieles a nuestro pensamiento y actuar en consecuencia; son los institutos que creemos deben estar al frente del desarrollo de la activida. Un Comité Interministerial de turismo con los principales ministerios pensando en turismo, coordinando políticas de Estado, tributarias, energéticas, de seguridad, de ordenamiento del territorio de deportes vinculados al turismo así como de problemas coyunturales que tengan que ver con obras e infraestructura (peajes, carreteras) transporte y aeropuertos, problemas y desastres climáticos entre otros.
El Estado declara de interés la actividad y no puede conspirar contra ella, teniendo políticas turísticas por un lado y fiscales en contravención de éstas o minimizando aspectos que pasan a ser centrales.
El Consejo Interdepartamental de turismo, como forma de coordinar las políticas nacionales y departamentales en materia turística, desburocratizar, solucionar problemas concretos (habilitaciones ,inspecciones, autorizaciones) que muchas veces conllevan a perjudicar el desarrollo impidiendo tomar decisiones válidas (hoteles, arrendamientos de coches sin chofer, restaurantes etc.)
El Consejo consultivo de turismo, que sustituye a la Conatur ya desgastada y que fuera iniciativa del sector privado; sustituir un órgano que no ha sido eficaz y que en los últimos años no ha sido convocado por otro órgano de consulta, de asesoramiento, dirigido por el sector público y privado, presidido por la dirección de Turismo del Mintur y al mismo tiempo la Cámara uruguaya de turismo dándole mayor eficacia y poder de convocatoria con mayor injerencia del sector privado.
Y por último el Registro nacional de turismo como un verdadero sistema de registración y combate al informalismo parecen ser las salidas .
4) De la planificación y el ordenamiento territorial de los recursos turísticos.
Si entendemos por recurso turístico todo aquello capaz de generar turismo, el Uruguay, debe conocer los recursos con los que cuenta, inventariarlos y planificarlos como forma de poderlos desarrollar como verdaderos productos turísticos; para ello se define en primer término como obligación principal del Estado el Plan Estratégico de Turismo; como instrumento para trazar y delinear las políticas del sector a corto mediano y largo plazo; el mismo deberá contar con la aprobación del sector privado y de los distintos órganos consultivos.
También el Observatorio de turismo como instrumento de investigación científica que tiene por cometido analizar, evaluar planes de acción, establecer indicadores de inclusión económica, mantener y actualizar la base de datos, así como coordinar la cuenta satélite de Turismo como instrumento de medición económica nos parecen aspectos fundamentales.
Pero es necesario crean la posibilidad de inventariar científicamente los recursos con los que Uruguay cuenta; una playa no es un recurso en sí mismo, porque siempre estuvo allí, depende del hombre convertir esa playa en un recurso turístico, planificarlo, ordenarlo y promoverlo como tal. Convertir recursos turísticos en productos turísticos que respondan a las exigencias del mercado nacional e internacional. Todo ello con el desarrollo sustentable, en protección del medioambiente, preservando y garantizando un manejo adecuado . También determinar los usos turísticos no parece tarea fácil; declara zonas en expansión y zonas saturadas dentro de las zonas turísticas son vitales a la hora de planificar los recursos.
El nuevo proyecto, le otorga al Mintur herramientas para poder ser un actor y protagonista en al comisión de Ordenamiento Territorial creada por la ley 18.308; pudiendo recibir proyectos y planes y realizar propuestas en el seno de la misma. Para ello se propone que el Mintur tenga y elabore con técnicos del sector su propio plan de ordenamiento territorial a efectos de poder establecer estrategias y propuestas en el marco del ordenamiento del territorio que establece la ley referida.
5) Dos actores fundamentales: los prestadores y el turista.
Las nuevas formas de comercialización: el comercio electrónico.
Era necesario redefinir también los conceptos de aquellos que desarrollan la actividad y que son fundamentales en su proceso; por un lado se amplía el concepto de prestador relacionado con la actividad desarrollada; en este marco además se soluciona un tema central, determina la forma en la que actúan en el mercado y que sea ésta la que conlleve a la responsabilidad del operador teniendo como prioridad central el derecho a la información del turista; el informar como y para qué , entregar las condiciones generales de contratación que hagan comprender al usuario que se puede actuar en forma directa o intermediando en la contratación y que no siempre el prestador debe asumir responsabilidad ante el incumplimiento.
El derecho a la información es la columna vertebral; el prestador tiene obligaciones como ser informar, la publicidad veraz, brindar el servicio de la mejor forma, implementar procedimientos en casos de demoras y procedimientos para los reclamos de los turistas, pero también , como ser participar en las actividades de promoción, en la elaboración del plan estratégico de turismo, cobrar el precio y hacer respetar las normas internas y legales; a la protección y seguridad de sus bienes y profesionalizar a sus dependientes.
El seguro y las garantías no pueden ser herramientas ineficaces; por una lado se establece la imposibilidad de que las compañías aseguradoras pongan como condición para la renovación el mero reclamo de un turista; ya que esto resulta totalmente arbitrario, en primer término el Ministerio de turismo no tiene función jurisdiccional (sentencias del TCA) y por otra parte, solo debería procederse a la no renovación como a la afectación de las garantías siempre que un juez establezca la responsabilidad del presunto infractor; pues bien el articulado otorga herramientas válidas para la protección de los derechos de los turistas y por otro lado aplicables por parte de la autoridad competente.
Un nuevo concepto de turista que sea amplio que abarque al viajero por negocios y sea coincidente con la normativa de consumo parece ser la solución; el turista consagra sus derechos, a la información, a ser prevenido de los daños, a obtener el servicio de la mejor forma, a ser resarcido, a arrepentirse de acuerdo a lo que establece el art 16 de la ley 17.250 y acceder a mecanismos de prevención de conflictos, pero también tiene obligaciones , como pagar le precio, respetar el patrimonio y el medioambiente y también observar las normas de convivencia, reglamentos y leyes.
La actualización e integración de actividades no contempladas era una deuda con el turismo; las distintas formas de turismo alternativo, la organización de congresos, la gastronomía y la ecología aparecen como nuevas actividades a ser contempladas; por razones de complejidad la ley no puede detenerse a regular cada una de ellas dejando librado esto a la reglamentación.
El comercio electrónico tiene el problema actual del a incertidumbre; para el Estado porque no sabe como controlar y erradicar el informalismo; para el prestador porque siente que existe una competencia polo leal en su entorno de verdaderos intermediarios o prestadores que no tienen sus garantías ni realizan aportes, y para le turista porque no sabe donde se cumple el contrato. Se encontraron dos soluciones: por un lado que todo intermediario deba contar con un operador responsable debidamente registrado siempre que el servidor se encuentre en Uruguay claro está, y por otro la posibilidad de contar con una certificación de paginas webs confiables para el turista en aquellos casos de portales de información o intercambio.
6 . De los Centros de mediación Turística en destino y de la policía de turismo.
Partiendo de la base que al turista poco le importa que sancionen al infractor, es que pensamos en una mediación en destino de última instancia ; mediar significa acercar, no someterse a un tercero partiendo de la base de la suma cero; es decir que alguien pierda para que otro gane. Esta mediación propuesta a través del Cemetur en coordinación del Mintur con el Area Defensa del consumidor, implica la última herramienta de mediación, incluso telefónica, e informática par que el turista pueda irse con una respuesta y por otra parte evitando que la empresa pueda resultar castigada.
Un nuevo marco sancionatorio, adecuado a la proporcionalidad, reincidencia y gravedad de los hechos nos parecía de vital importancia y así quedó consagrado con herramientas diferentes y la posibilidad de sancionar aspectos importantes y omisiones en la nueva coyuntura turística.
7 De la promoción ,fomento y capacitación en materia turística.
Por iniciativa del Sector Privado, se crea el Emprotur, Empresa Mixta de Promoción Turistica como un ente público no estatal cuyo objeto y funciones son promover la actividad turística, desarrollar el fomento de la misma participar en los planes del sector y participar activamente en la capacitación y profesionalización.
El manejo de los recursos y su administración será tarea central de este órgano que prevé su propia forma de financiamiento a través de tasas, aportes presupuestales, beneficios y aportes de terceros así como otras formas de financiamiento que puedan crearse.
También el fondo de Fomento del turismo hoy con otra naturaleza totalmente diferente y con otro destino ( a través del Ministerio de Economía) vuelve a estar en el centro de los objetivos de la regulación como forma de contribuir no solo a la actividad y su administración por el propio Mintur sino también como forma de contribuir a financiar el Emprotur o al menos desarrollar una labor conjunta en la promoción, fomento y capacitación turística.
Por último la posibilidad de proponer al Poder Ejecutivo beneficios tributarios además de los ya existentes lejos de ser un lema , con el Comité Interministerial de Turismo, pensamos puede ser una realidad muy concreta.
8. Conclusiones.
Más allá de que todo proyecto de ley es una pauta para el desarrollo de un trabajo futuro, y en el entendido que en un proyecto de ley deben intervenir los más amplios sectores involucrados, este aporte intenta ser novedoso por su forma pero también por su contenido, inspirado en legislaciones latinoamericanas, extrayendo lo mejor de algunos ricos textos legales, comparando con otros y adaptando a la realidad nacional, intenta ser programático, pero práctico a la vez. El desafío nuevamente está planteado.
Portal de América